日前，國務院印發(fā)《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設定與實施作出全面系統(tǒng)規(guī)范，明確任何行政機關都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款。

　　《意見》的出臺是有其背景原因的。

　　“罰款”政策更趨收緊

　　近年來，亂罰款和“以罰增收”“以罰代管”“逐利執(zhí)法”等極端事件屢見不鮮，使得企業(yè)飽受“苦楚”。事實上，罰款制度只是一種手段，而非目的，建立的初衷是通過經(jīng)濟制裁來預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會秩序。

　　對此，中央不斷下發(fā)指導意見及政策，嚴厲遏制“罰款現(xiàn)象”。

　　2022年8月17日，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》指出，要依法合理細化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。

　　2023年10月20日，國務院常務會議審議通過《國務院關于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》，強調(diào)要嚴格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，加大對亂罰款的整治力度，完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制，嚴肅查處以罰代管、過罰失當?shù)刃袨?，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或抵消?/span>

　　一系列重要政策舉措的出臺表明，中央在想盡一切辦法來降低企業(yè)和經(jīng)營者的成本，抑制地方政府的“罰款式創(chuàng)收”的沖動，更大力度優(yōu)化營商環(huán)境。

　　地方表現(xiàn)仍然“遲鈍”

　　但是，與中央政策逐漸收緊的趨勢相比，某些地方層面的表現(xiàn)卻仍顯“遲鈍”。

　　據(jù)媒體報道，2021年以來，某地針對小微市場主體的50多起處罰中，罰款超過5萬元的就有21起，而它們的案值只有幾十或幾百元。

　　在實際操作過程中，逐利性執(zhí)法也成為了某些地方執(zhí)法部門亂罰濫罰的“權(quán)力之手”。尤其是疫情之后，個別地方出現(xiàn)罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經(jīng)濟等問題。專家認為，這也與房地產(chǎn)市場遇冷，地方無法再依靠土地財政獲得穩(wěn)定收入有關。以某市近年來罰沒收入增長情況為例，該地2022年全年罰沒收入約9.9億，同比增長13.1%，而其當年稅收收入67億，同比下降19.9%。其中，罰沒收入主要來源于執(zhí)法、司法機關，對違法違章者罰款的款項，沒收的贓款和贓物便價款，屬于財政收入中的非稅收入。

　　中華全國律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會顧問田文昌表示，趨利性執(zhí)法現(xiàn)象還表現(xiàn)在于，司法機關的亂收費現(xiàn)象、治安處罰亂罰款現(xiàn)象、辦案機關爭奪管轄權(quán)、違反規(guī)定異地抓捕、直接劃扣凍結(jié)資金、侵吞應當返還財產(chǎn)等等。

　　這些名目之多的逐利性執(zhí)法對地方營商環(huán)境、市場秩序以及企業(yè)發(fā)展造成的破壞，除了企業(yè)的投資消費行為更加謹慎，甚至會形成致命性的打擊。例如，對公司高管及實際控制人違反規(guī)定異地抓捕，將嚴重影響企業(yè)正常經(jīng)營，降低企業(yè)的投資意愿，增加經(jīng)營不確定性風險。而且，執(zhí)法中常采取的扣押凍結(jié)財產(chǎn)的措施也將切斷企業(yè)自身的資金運轉(zhuǎn)，最終導致企業(yè)將面臨破產(chǎn)、大量員工失業(yè)，市場信心受損?？梢哉f，違反規(guī)定的刑事打擊、跨省異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法對營商環(huán)境的影響是具體而深刻的。

　　法治是最好的營商環(huán)境。

　　《意見》的出臺給亂罰濫罰戴上法治“金箍”，也讓民營企業(yè)的合法權(quán)益有了更多的保護，有助于規(guī)范執(zhí)法行為，減少了執(zhí)法不確定性，保障了企業(yè)的合法權(quán)益，提升了企業(yè)的市場信心，促進了民營企業(yè)的健康發(fā)展。。

　　法治思考下的直銷條例

　　直銷進入中國已經(jīng)近30年，但發(fā)展速度并不快。商務部數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)擁有直銷牌照的企業(yè)有89家，其中內(nèi)資直銷企業(yè)57家，外資直銷企業(yè)32家。

　　在法制化建設道路上，直銷體系的全面化建設更加“緊迫”。自2005年國務院頒布《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》以來，中國直銷市場有了中國特色的直銷法律體系。但隨后的20年里，直銷法律沒有再有過多的修改。

　　尤其是在《意見》出臺之后，一整套與時俱進、完備創(chuàng)新的直銷法律體系必須要與之配套，才能發(fā)揮其重要作用。

　　世界華人直銷大會主席禹路認為，此次出臺的《意見》要想真正落地，更應該加快兩個條例的修訂進程，盡快出臺?！叭绻蛔龊门涮椎姆蓷l例的完善，其中相關條款就難免會成為一些部門趨利執(zhí)法的杠桿。那么不僅僅是直銷行業(yè)，所有涉及多級分銷，包括傳統(tǒng)代理分銷和做流通的企業(yè)，都會深受困擾，苦不堪言?！?/span>

　　這其中也蘊含著法制化建設的重要理念，即法律的可執(zhí)行性很大程度上取決于要盡量減少部門配套規(guī)章和司法解釋，這就要求關于直銷行業(yè)的處罰規(guī)定也必須建立起適用規(guī)則的體系性解釋。

　　根據(jù)世界直銷協(xié)會聯(lián)盟最新發(fā)布的2022年中國直銷市場業(yè)績數(shù)據(jù)顯示，2022年全球直銷業(yè)銷售額達1730億美元，略超疫情前2019年的銷售額1680億美元。

　　但值得注意的是，與全球直銷市場蓬勃發(fā)展形成對比的是，中國直銷市場稍顯“落寞”。2022年中國市場銷售額僅為158.18億美元，遠不及2017年的水平，并且在全球直銷業(yè)績地位還下滑至第四位，落后于美國、韓國和德國。

　　數(shù)據(jù)還顯示，2023年以來，至少有6家拿牌直銷企業(yè)，就由于涉嫌傳銷等原因受到地方市場監(jiān)管部門查處、凍結(jié)資金等處罰。

　　從《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》兩大法律中不難看出，直銷與傳銷在一開始就糾纏在一起，導致相關部門在執(zhí)法過程中很容易模糊二者界限。

　　同時，隨著網(wǎng)絡經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳銷的形式也發(fā)生了很大改變，這就導致2005年就已出臺的兩大《條例》中的內(nèi)容亟待補充和更新。

　　依然滯后的直銷法律體系表現(xiàn)出的問題就是，有關部門在實際執(zhí)法過程中，對直銷企業(yè)相關經(jīng)營行為的處罰沒有明確的法條限制，無法采用新形勢下的直銷監(jiān)管查處方式，出現(xiàn)了多頭重復檢查、野蠻粗暴執(zhí)法、在執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大以及以罰代管、重罰款輕監(jiān)管的現(xiàn)象。這也是近年來，地方上逐利性執(zhí)法現(xiàn)象仍然屢禁不止的原因之一。

　　從目前來看，主體責任部門在區(qū)分“傳銷”和“直銷”，限制處罰力度等方面所要作出的努力還需加大。而條例修改也成為了直銷行業(yè)健康有序發(fā)展的重中之重。

　　事實上，優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境并非一朝一夕就能做好，但一次亂罰濫罰就能輕易將其摧毀。

　　以罰代管永不是出路，將逐利性執(zhí)法鎖進制度的籠子里，保障企業(yè)合法權(quán)益是保護營商環(huán)境的第一步，執(zhí)法者有理有信，營商環(huán)境才能得到大家擁護。

　　直銷行業(yè)也不能例外。

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